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    1. 【農民日報】鄉村建設不能過分追求小而全

        農民日報鄉村建設不能過分追求小而全 

         ——對話張云華、尹昌斌、李裕瑞 

          

        來源:農民日報·中國農網記者 孟德才 郭蕓蕓  發布時間:2022年6月30   

          

        嘉賓 

          張云華 國務院發展研究中心農村經濟研究部副部長 

          尹昌斌 中國農業科學院農業資源與農業區劃所研究員、博士生導師 

          李裕瑞 中國科學院地理科學與資源研究所研究員、博士生導師 

          主持人 

          農民日報·中國農網記者 

          孟德才 郭蕓蕓 

        今年5月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《鄉村建設行動實施方案》強調要“加強鄉村規劃建設管理”,并將其列為重點任務之一,將會對我國鄉村居住形態變化、鄉村宜居宜業水平提升產生積極的推動作用。當前,我國農村居住形態變化主要體現在哪些方面?變化的主要原因是什么?開展農村居住形態規劃在鄉村振興中具有怎樣的意義?本期對話邀請到張云華、尹昌斌、李裕瑞三位業內知名專家學者,就農村居住形態變化面臨的形勢、特點與發展趨勢等進行探討與分析。 

           

          村莊布局由以往的“農業生產為主”向“統籌利用生產空間、合理布局生活空間、嚴格保護生態空間”的“三生融合”進行轉變 

           

        主持人:2022年中央一號文件明確提出,統籌城鎮和村莊布局,科學確定村莊分類。根據居住形態不同,我國村莊可以分為哪些類型?開展村莊分類工作,根據村莊特點和發展水平選擇與之匹配的居住形態,在當下有怎樣的意義? 

        張云華:村莊分類是鄉村振興戰略的“先手棋”。只有科學分類,才能有針對性地開展規劃和建設,農村人口、土地、產業等各類資源要素才能在鄉村振興戰略下得到更好的整合和提升。村莊分類的方法很多,一般來說,根據村莊距離城市遠近、基礎設施及公共服務覆蓋的便利性,可將我國農村分為“城郊村”和“非城郊村”兩大類。 

        尹昌斌:《國家鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》將我國村莊分成集聚提升、城郊融合、特色保護和搬遷撤并4種類型。村莊分類發展和分類規劃對以后的建設和發展工作具有指導作用,要堅持規劃先行。 

        農村地區統一規劃、分類發展不僅可使村莊布局更加合理,而且還能根據每個村莊的特色和實際情況制定相應的發展和建設計劃,指導各地區各村莊有序開展各類發展工作,從而解決農村地區發展不平衡、不充分等問題。 

        李裕瑞:農村的居住形態可以分為顯性形態和隱性形態。顯性形態包括建筑層面的住房內部的格局與環境,以及村莊層面的住房之間的格局與環境;隱性形態則主要指村民生活方式、價值觀念和居住文化及其在村莊層面的呈現。好的顯性形態往往表現為住區功能好、空間布局優、人居環境美;好的隱性形態主要體現為生活水平高、人際關系好、發展活力足。 

        根據居住形態差異,重點考慮村內住房之間的坐落關系,我國的村莊可分為兩大類:一類是住房分布相對集中的聚居型村莊,具體又可細分為團塊狀、條帶狀、環狀等;另一類是住房分布相對分散的散居型村莊。進一步考慮住房自身的特征,可細分為低層聚居型、點狀散居型、中高層并居型、花園洋房型和混合型等。 

        選擇與村莊特征相匹配的居住形態,對于全面推進鄉村振興具有重要意義。一是有助于減少工程量、避免過度建設,節約資金;二是有助于減少耕地占用,節約土地;三是有助于增強村民滿意度,提升成效;四是有助于保護鄉村特色文化,實現持續發展??傮w來說,是以人為本、因地制宜、科學發展的重要體現。 

           

        主持人:近年來,我國農村居住形態和村莊布局發生了很多改變。這些變化主要體現在哪些方面?有怎樣的特點? 

        尹昌斌:首先農村居民居住總量減少。隨著大量農村人口向城鎮轉移,村落、農宅、院落必然會有一部分消亡。其次是居住形態更為多樣化。在村莊布局方面,也由以往的“農業生產為主”向“統籌利用生產空間、合理布局生活空間、嚴格保護生態空間”的“三生融合”進行轉變。 

        李裕瑞:近年的變化主要體現在4個方面:一是住房高度和面積的變化。村民自建的樓房增多,住房面積增大,過去20年農村人均住房面積從24.3平方米增加到34.3平方米。二是內部裝修和外立面景觀的變化。內裝往往更加講究,外觀也更加風格化。三是村莊基礎設施與人居環境的變化?;A設施和人居環境明顯改善,部分空廢房屋得到有效整治。四是發展活力和能力的變化。不少村莊的公共服務明顯提升、發展活力明顯增強,12.8萬個貧困村也順利脫貧出列。 

        張云華:未來城鄉進一步融合,交通、通訊、物流越來越便捷,縣城的“虹吸效應”會愈發明顯,鄉村人口更多地會跨過鄉鎮而直接進入縣城生活工作,不少鄉鎮的中心地位將不復存在,更多鄉鎮的學校、市場、住房等空置現象會增多。大多數非城郊村常住人口將會大幅減少,成為“空心村”,鄉村的生活功能趨于弱化。與此同時,城郊村因吸納外來人口較多,將會成為“實心村”,生活功能空間面臨較大壓力。 

           

        鄉村長遠規劃與建設不必整齊劃一,對看不準的鄉村,不急于求成,不急于規劃建設,不搞“齊步走” 

           

        主持人:您認為,我國農村居住形態和村莊布局發生變化的主要原因是什么? 

        張云華:我認為主要有兩方面原因。一是經濟和就業的原因。在過去自給自足的小農經濟下,農民的生產生活在一個相對小的空間范圍內就可以完成。比如,農民居住在村子里,要工作了就到村頭種個地,要購物了就去鎮上趕個集,生產生活的半徑基本脫離不開一個鎮、一個縣的范疇。而在現代社會,農民靠一畝三分地養活一個家庭很難,不得不去經濟發達的城市地區打工,其居住形態隨之發生改變。二是子女教育的原因。城鎮有著優于農村的教育資源。為了讓子女接受更好的教育,農民往往會想辦法把家落到城鎮。相較于第一個原因,子女教育的影響力更大一些。 

        李裕瑞:可從3個方面來理解。其一,農村居民的收入增長和對美好生活的向往是內在動力。這直接體現為大量的舊房整修、新房建設活動及其對住房條件的顯著改善作用。其二,黨和政府對鄉村建設的高度重視與持續投入是外在動力。這集中體現在農村社區化建設、人居環境整治領域的財政支持力度、項目覆蓋面不斷加大。其三,村莊稟賦條件差異,以及地方政府的政策工具應用、村“兩委”的組織實施、農村居民的參與情況等是導致這種變化存在差異的重要原因。 

           

        主持人:做好農村居住形態規劃工作意義重大。在推進這項工作中應注意哪些問題?怎樣更好地尊重農民意愿和鄉村發展規律? 

        張云華:據我們預測,我國鄉村人口空心化、老齡化形勢或許比之前用常規人口模型預測的還要嚴峻。這一預測是到2035年我國農村常住人口將下降至3億至3.5億,60歲及以上農村常住人口比例在50%上下。我有一個預判,未來大部分人口空心化的鄉村將演變成為純農業鄉村。純農業鄉村,生活居住功能是服務于生產功能的。也就是說,住在這里的人都是真正從事農業生產的人,其居住目的是為了開展生產,他們的家庭特別是子女并不居住在此。 

        鄉村振興不是全部鄉村都振興,而是鄉村整體要振興。因此,開展鄉村建設并不是對全部鄉村的全面建設,不應“撒胡椒面”,不能過分追求小而全,要積極應對鄉村人口大量外流的趨勢,予以充分預判、重點考量。在人口外流趨勢明顯的鄉村,特別是未來可能成為純農業鄉村的地方,應科學布局教育、醫療、文化、金融等服務網點,避免出現“建成之日即是閑置之時”的問題,造成土地、資金和人力資源的浪費。 

        鄉村長遠規劃與建設不必整齊劃一,對看不準的鄉村,不急于求成,不急于規劃建設,不搞“齊步走”,而要放眼2035年基本實現農業農村現代化、2050年鄉村全面振興來規劃建設鄉村的生活功能空間,增強鄉村規劃的前瞻性與實用性。這是我認為最應該注意的問題。 

        尹昌斌:首先要以尊重農民意愿為前提,在充分征求農民意見的基礎上,按照法律法規、因地制宜地做好農村居住形態規劃。其次,要打造具有地域特色的農村居住形態規劃,根據各村文化不同、民族不同、自然條件不同等特點,保持村莊整體風貌與自然環境相協調,合理優化提升農村居住形態。 

        李裕瑞:在具體環節上,應堅持“四個好”。一是把調研做好。充分了解廣大居民的意愿和訴求,獲得群眾支持。二是把問題找好。準確把握現實問題、發展短板,激發民眾參與。三是把標準定好。做好針對房前屋后、公共空間等的建設標準、推薦方案,形成有效引導。四是把會議開好。借助黨員會議、村民大會等各種形式的會議,討論形成涵蓋農村居住形態管理、運營和維護的村規民約。簡言之,應著力把能人帶動、發動群眾、組織群眾、集體行動的理念貫穿其中。 

           

        村莊空心化并不可怕,“空”和“實”是相對的、可以互相轉化 

           

        主持人:據有關資料統計,2000—2020年間,我國村莊減少了117.4萬個,其中不乏一些人口大量流出的“空心村”。在進行農村居住形態規劃時,如何有效應對村莊空心化問題? 

        張云華:鄉村的空心化主要體現在3個方面:鄉村產業空心化、人口空心化及村莊空心化。先是鄉村產業空心化留不住人,導致了人口空心化,人都走了又導致村莊物理形態的空心化。這3個“空”是相伴而生、相互影響的,但根本原因是產業的空心化。 

        村莊的空心化并不可怕。某種程度說,“空”和“實”是相對的、可以互相轉化。比如,人口空心化了,村莊空心化了,但鄉村產業卻具備了規?;纳a條件,運用得好,完全可以“實”起來。因此,進行農村居住形態規劃時,一定要和產業發展結合起來。對于一些人口離去不會回來的自然村,可以進行復墾,為農業規?;a創造條件。 

        李裕瑞:村莊空心化是快速城鎮化進程中的普遍現象,歐美許多發達國家也曾經經歷或仍在面臨這個問題。特別是以常住人口尤其是青壯年群體明顯減少為基本特征的人口空心化過程,以及以舊房空置廢棄、新房村邊擴張為基本特征的土地空心化過程,為村莊建設、發展與治理帶來較大挑戰,不少村莊仍可能經歷空心化過程。 

        空心化為農村居住形態規劃提出了更高要求,其核心是要逐村研判、踩準節拍、因村制宜。根據空心化的生命周期特征,進行規劃設計。對于仍處于快速空心化階段的村莊,需注重健全空廢土地的整治利用機制,為留村居民提供必要的基礎設施和公共服務;對于尚未空心化的村莊,應做好加法,有序推進改造提升,優化人居環境、增進社區服務、增添發展活力;對于已經完成空心化過程的空心村,應加強村莊更新與資源活化工作,根據村民意愿確定搬遷撤并方案。 

           

        主持人:隨著鄉村振興戰略的深入實施,農村人口回流和新產業新業態發展,為農村注入新的活力。這一背景下,農村居住形態規劃將迎來哪些重要機遇?又將面對哪些新的挑戰? 

        張云華:農村人口回流也有一定的規律性。離城市較近的鄉村,受城市輻射,其綜合生活功能將會增強;離城市較遠的鄉村,受到城市“虹吸效應”影響,其生活功能會持續弱化。要根據未來鄉村生活功能空間變化趨勢超前規劃鄉村建設,對城市周邊鄉村宜強則強,對較遠鄉村宜弱則弱。 

        李裕瑞:機遇主要體現在:一是規劃需求增多。人口回流與產業發展必然會對農村居住形態的改造提升形成新的需求,有利于增強規劃的參與性和實施性。二是建設能力增強。人口回流與產業發展往往增強了住房改造和環境整治的能力,有助于優化資金的來源結構。三是運維意識提升。產業發展有助于提升居民對居住形態的運維意識,進而有利于解決長期維護問題、提升規劃實施成效。 

        面臨的主要挑戰有,一是調研工作的難度加大。村莊的常住人口、流動人口增多,前期調研的工作量增大,有必要采取信息化手段。二是形成共識的難度加大。規劃建設涉及的主體數量、類型增加,各類主體的需求、主張更加多樣化,為形成規劃共識帶來挑戰。三是方案編制的難度加大。對產業發展、配套服務、公共交流、綠化的空間需求可能增多,需要根據用地管控要求高效利用有限空間。四是規劃實施的難度加大。產業發展存在不確定性,對空間的需求也存在不確定性,給規劃實施和監管帶來了挑戰。 

           

        推動農村向社區化發展,不能忽視農村作為熟人社會的特點,要充分尊重農民的鄉愁和戀土情結,不能出現趕農民上樓、趕農民進社區的行為 

           

        主持人:有一種觀點認為,我國農村居住形態將向社區化演變。對此,您怎么看? 

        張云華:社區化的概念還需進一步探討。我認為,未來農村居住形態向社區化演變,既要具有城市社區先進的公共服務和網格化管理的優勢,但同時也不能忽視農村作為熟人社會的特點。否則,就難以讓農民產生故鄉般的舒適感。 

        那么,熟人社會的農村有哪些特點?村民不僅具有長期穩定居住在一起形成的地緣關系,還有家族之間縱橫交錯的親緣關系,此外,在經濟上還有集體經濟組織的歸屬關系。與城市社區相比,鄉村社區是一個相對緊密和穩定的存在。 

        推動農村向社區化發展,一定要注意不能急于求成、不能“一刀切”。要充分尊重農民的鄉愁和戀土情結,不能出現趕農民上樓、趕農民進社區的行為。要將農村熟人社會的特點體現到新型社區化建設過程中來,讓鄉愁記憶和鄉土人情綿延賡續。 

        尹昌斌:在當今時代背景和現有制度框架下,我國農村居住形態向社區化演變具有重要現實意義和戰略意義。隨著農村地區集中居住趨勢以及農業生產規?;l展,農村社區化的發展可以推動鄉村土地資源整合。農村社區建設有助于促進人口、土地、設施服務等“碎片化”的鄉村資源集聚和整合,驅動農村社會經濟和治理體系向高效化和現代化轉變,從而促進我國城鄉一體化建設。未來農村社區建設有望成為新的投資增長點,拉動內需并推動經濟增長。農村社區化建設會進一步改善人居環境,提升居民生活質量,增強居民幸福感。 

        李裕瑞:農村社區化的主要目標是設施便捷化、服務優質化、管理高效化,最終目標是實現農村的現代化。廣義上的農村社區化發展,是村莊的基礎設施和公共服務持續改善、管理水平與融合程度不斷提升的過程。狹義上的農村社區化,通常指通過“空心村”整治,使農民從傳統的分散居住轉向集中居住,并逐步實行城市社區管理模式的過程。近年來我國的農村社區化發展既有廣義的社區化,也有狹義的社區化。我們在講農村社區化的時候,有必要進行區分,廣義的社區化是方向、是必然,狹義的社區化是其中一種實現途徑,但并非唯一途徑。 

           

        主持人:在規劃農村居住形態過程中,如何從院落組合、建筑構造、人居環境等視角出發,實現鄉村文化與農村居住形態的深度融合? 

        張云華:農耕文化不是抽象的觀賞性文化,而是具象的實用性文化。開展村莊居住形態規劃時,要從農民的生產生活實際出發,充分考慮到農民的實用性、便利性需求。比如,隨著現代農業的發展,設施農業、冷鏈物流前景廣闊。有關部門在為農民進行院落規劃時,要為大型農機設施停放留出空間,還要適當配備農產品冷庫等。再比如,農戶要發展鄉村旅游,進行村居規劃時,要強化居住環境和公共服務建設,配備餐廳、棋牌室等休閑娛樂場所。 

        尹昌斌:農村居住形態的改善并非一味地追求與城市趨同的社區化、樓房化,需要體現鄉村特色。實現鄉村文化與農村居住形態的深入融合,一是要推進特色文化與整體規劃相統一,在編制村莊整體規劃時,要統籌考慮村莊的自然條件、建筑特色、歷史文化和地形條件等因素,充分保留村莊原始風貌。二是要推進舊房改造與鄉村重塑相統一,宜改則改、宜建則建,在不改變特色農居、村落的原貌上實現村莊重塑。三是要推進田園綜合體整體建設,依托地域特色,建設讓農民充分參與和受益,集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體,推動農耕文化與鄉村旅游深度融合。 

           

        主持人:當前,國內外農村居住形態調整有哪些優秀的經驗可以借鑒? 

        尹昌斌:國內外在推進農村居住形態調整方面積累了大量的經驗。如英國的“村落集鎮建設”、韓國的“新村建設運動”、浙江省“千村示范、萬村整治”工程等。從這些成功經驗看,一是以產業為基礎,構筑特色經濟,要因地制宜發展鄉村特色產業,以特色產業為基礎,推動一二三產業融合發展。二是實現“三生融合”,即構建生產、生活與生態融合發展的空間格局。三是鼓勵社會積極參與,村集體和村民既是鄉村振興的參與主體,也是直接受益者,要在充分尊重村集體和村民意愿的基礎上,構建協同參與機制,進一步激發村民的創造力。 

        李裕瑞:21世紀以來,國內涌現出了一批有益探索,如江蘇蘇州等地通過農民居住向社區集中、工業企業向園區集中、農業用地向規模經營集中的“三集中”方式,實現了社區化發展和經濟轉型。北京密云立足當地鄉土文化特色,發布指導性圖集,從建筑風貌、基礎設施、公共空間、綠化景觀和標識標牌等方面對村莊建設進行引導。廣西龍州探索推進以分類遴選、發動群眾、整體動員、聯合行動和評優獎補為主要環節的農村人居環境整治,實現了整治工作內生化、財政投入高效化和運營維護常態化。寧夏鹽池通過落實“門前三包”、積分制、環境衛生網格化管理,實現了農村人居環境整治的制度化。 

        這些做法很有地域特色和創新意識,也給了我們幾方面的啟示:一是加強規范體系建設,為鄉村建設提供制度保障。二是改進項目管理機制,給實地調研、方案編制和具體施工留足時間,避免倉促推進。三是優化組織實施模式。對于專業化程度不高的小型建設項目,可進一步改革招投標機制,探索符合村情的成本內化機制、共同締造模式,如由政府提供啟動資金或基本物料、專業機構提供指導、農戶投工投勞。四是加強示范建設。鼓勵靈活運用政策、創新工作機制,探索資金節約、制度完善、效果持續、群眾滿意的農村居住形態調整新模式。五是加強科學研究。研究針對農村居住形態調整需求的精準識別方法與信息化技術;鼓勵各地編制符合區域特色、發展階段的地方標準,研制農村居住形態調整的負面清單和成效評估方法。 

           

        主持人:農村居住形態變化是一個社會經濟發展水平的體現,是城鄉演變的必然趨勢,其變化背后折射的是農村人地關系的互動過程,涉及到農村用地、國土空間開發、城鄉融合發展等方方面面的內容,又會對農村人口結構、經濟社會形成反向作用。為此,應高度重視農村居住形態變化,并根據其變化趨勢開展相關規劃和建設行動,以更好地促進鄉村全面振興。感謝三位嘉賓做客對話欄目,分享精彩觀點! 

          


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